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改革开放四（sì）十年，造（zào）就了中国高速城镇化的世界奇迹，城镇化成为中国经济腾飞的最主要驱动力之一。

近年来（lái），现（xiàn）代城镇（zhèn）化发展之路崎岖坎坷（kě），跌宕起伏。土地财政模式退出历史舞（wǔ）台、智（zhì）慧城（chéng）市蓬勃发展、PPP建（jiàn）设模式的兴起与停滞、中小城镇（zhèn）化、区域城市群建设，可以说中国正在走一条独具特色的现代（dài）城镇化（huà）之路，期（qī）间既无（wú）历史样（yàng）板（bǎn）可供参考（kǎo），也无发（fā）达国家成（chéng）熟案（àn）例以资借鉴。

未来中国城镇化何（hé）去何从，我想可以结合近（jìn）年（nián）来实（shí）际情况与发展（zhǎn）趋势，从七个方面的（de）素描勾画出明日之城的（de）基本形态。

经济（jì）、产业、金融

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众所周知，上一轮（lún）城（chéng）镇化发展的痼（gù）疾是城市（shì）的（de）产（chǎn）业空心化问题。这会造成产（chǎn）能过剩，人口、产业、自然与公共（gòng）资源不（bú）匹（pǐ）配，土地扩张快于工业（yè）扩张（zhāng），财政透（tòu）支等大量问题。未来的城（chéng）镇化将是工业化（huà）与信（xìn）息化深度融合、实体经济（jì）与（yǔ）虚拟经济深度融合、产业与金融资本深度融合的（de）城镇化。

另一方面，区（qū）域城市群的发展（zhǎn），带（dài）动了产业集（jí）群的兴盛，促使产业分工与（yǔ）协作在大产业（yè）链内部更高（gāo）效（xiào）地运（yùn）行，城市（shì）群发（fā）展的重点是发展卫星城，使主（zhǔ）体城市与周（zhōu）边城（chéng）镇形成基础（chǔ）设施一体化、产业一体化、公共服务一体（tǐ）化。

产业链（liàn）内部分工协作，不仅提升了产业效率，还能进一（yī）步帮助中小（xiǎo）企业转型升级，促进中小城镇（zhèn）多（duō）元化与专业化协同发展。

快速城镇化带（dài）动了基础设施与公共服务质量提升（shēng），由此扩大了内需，工（gōng）业化、信息化、城镇化的（de）深（shēn）度融合，亦（yì）将推动制造业转型和高端（duān）服务业的兴起。

但由于近年来城市建设资金瓶（píng）颈的收（shōu）紧，导致城（chéng）镇化（huà）建设单位（wèi）面积投资（zī）强度不够，这（zhè）会使城市建设密度相对（duì）较（jiào）低（dī），削弱（ruò）城市（shì）竞争力，容易在产业集群中出（chū）现薄弱环节，不仅有城（chéng）市产业空（kōng）心化死（sǐ）灰复燃的可能，也不（bú）利于人才引进和生态环境保（bǎo）护。

科技与文化协同发展

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生态环境的保（bǎo）护、治理与修复

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在早（zǎo）期（qī）城镇化过程中，由于土地财政和片（piàn）面（miàn）追（zhuī）求GDP增（zēng）长，许多（duō）城市在规划初期就（jiù）采取了先建设再绿化的模（mó）式，以（yǐ）生态广场（chǎng）代替整体生态（tài）规划，这（zhè）种以景观代替生态、以小环境代替整（zhěng）体布局的做法，容易造成城市生（shēng）态系统失衡。

未来城市的智慧化建设与（yǔ）运营（yíng），将依赖于信息化提升与生态环境改善两大（dà）基（jī）础。生态环境改（gǎi）善包含四层含义：

一（yī）方面是低碳（tàn）技术体（tǐ）系的发展与（yǔ）应用，这不仅仅是指某一（yī）种（zhǒng）或几种低碳产品的应用，而是指整（zhěng）个经济各产业环节普遍的采用低碳技术研（yán）发、制造、集成（chéng）、施（shī）工、服务；

另一方面是新（xīn）能源（yuán）的应（yīng）用，以（yǐ）及整（zhěng）体（tǐ）能（néng）源结构的改善。逐（zhú）步摆脱以煤炭为（wéi）主的低效、高依赖（lài）性能源体系（进口（kǒu）为主）；

第三是提倡循环经济与节能减（jiǎn）排，以减（jiǎn）量化（节约（yuē）资源）、再利用（提（tí）升效率）、再（zài）循环（废弃物形成再生资源）为原则，逐步走（zǒu）入资源——产品（pǐn）——再生资源（yuán）的（de）循环流（liú）动经济新模式中（传（chuán）统经济是从资（zī）源到（dào）产（chǎn）品再到废弃物的（de）过程），鼓励并（bìng）可适度补贴低（dī）开采、高利用、低排放的企业新（xīn）商业模式；

最后，环境改善，不仅仅是环境的保护，对（duì）于已经遭到破坏的环境而言，更（gèng）重要的是环（huán）境治理（lǐ）与环境修复工作，如污水处理、水循环（huán）应用、雾（wù）霾治理（lǐ）、垃圾处理、城市（shì）（垃圾）矿山、土壤修复（fù）等工作都（dōu）已是迫在眉睫了。

民生建设与政府职能转（zhuǎn）变（biàn）

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2014年以前（qián）的（de）城市建设，政（zhèng）府定位为（wéi）主导者，以经（jīng）营城市为理念（niàn）。

尤其在土地财政期间，政府主（zhǔ）导（dǎo）释放（fàng）土（tǔ）地，获取土地出（chū）让金作为其财政补充，利用地方融资平台吸引资金，政府担保财政（zhèng）支付（fù），引导资（zī）金流向（xiàng）其设计好的产业，这种模式在很长（zhǎng）一段时（shí）间（jiān）里曾经极为成功，但2010年（nián）后，该模式造成的严重投（tóu）资过热、产能过剩、房地产泡沫、城市债务急剧扩大等（děng）弊端日益（yì）凸显。

近年（nián）来，政府采取一系列措施来保证耕地红（hóng）线、抑（yì）制环境污染、减少政府（fǔ）城市债务（wù）、消化金融（róng）系统性风险。首当其冲，政府在减少直（zhí）接干预城市建（jiàn）设、产业发展以及企业运行的同时，逐步（bù）缩小审批权限、简（jiǎn）化流（liú）程、放（fàng）松管制，抑制过热投资，由主导（dǎo）城市发展，逐步转（zhuǎn）变为（wéi）服务企（qǐ）业、鼓励创（chuàng）新、关注民生、辅助就业的新定位。

至此，政府从（cóng）主导城市建设到加强服务企业、保（bǎo）障就业（yè）民生、辅（fǔ）助城市运营，进行了成功的（de）角色转变。

城际（jì）、城乡关系与土地利用

旧有的城镇化模式主要是以土地开发为核心走土地带动产业（yè）与（yǔ）资金“摊大饼式”的层级发展之路（核心区——副中（zhōng）心区——次中（zhōng）心区）。

未（wèi）来的城镇化，则应以“产（chǎn）业转移与城市群延伸发展模（mó）式”为主体。具体来讲，就是通过产业（yè）转（zhuǎn）移及人口置（zhì）换向（xiàng）新城、县、镇（zhèn）扩（kuò）展，同时（shí）加强城（chéng）市（shì）间产（chǎn）业（链）集群互动。

这是一种站在区（qū）域（yù）产业（yè）集群整（zhěng）体发展高度看待城市（shì）发展的新型战略思维。在（zài）此模式下，土（tǔ）地不（bú）再是发展的第一驱（qū）动力，而成为最佳的（de）载体，通（tōng）过土地（dì）将工业化与人的（de）城镇化完美（měi）的结（jié）合起来，真正达到（dào）“产城（chéng）人融合”的（de）高度。

未来，我国城镇化将（jiāng）摆脱“重地轻人”的老毛病（bìng），政（zhèng）府将（jiāng）主要（yào）工（gōng）作放在（zài）保（bǎo）障体系建设，提（tí）升（shēng）就业率（lǜ），加强民生（shēng）改善（shàn）与公（gōng）共服务等方面，缩小城乡民生保障方面的差距（jù），力（lì）争做到城（chéng）乡（xiāng）享有类似的公共服务（主要是卫生（shēng）医疗（liáo）服务和义务教育）。

在土（tǔ）地（dì）利用方面，我国（guó）以往城镇化模式过于粗放，人均用地严（yán）重浪费，程度（dù）甚至高于日（rì）韩等发（fā）达国（guó）家，尤其是土地财（cái）政模式下（xià）城镇化一度对耕地侵占严重。未来（lái）的（de）城镇化，将是土地集约、紧（jǐn）凑、高效利（lì）用的城镇化。

只有如此（cǐ），才能实现（xiàn）对高密度、高效能区域进（jìn）行集中（zhōng）投资，摆脱（tuō）单位面（miàn）积（jī）投资不足，形成的（de）似城非（fēi）诚、似镇非镇的“四不象”城镇化。

财政支（zhī）出与建设模式

如果把城市建（jiàn）设运营的资金问题比作一个巨大（dà）的天平，那么天平两端（duān）则分别应该是资金来源和（hé）资（zī）金投入。

据笔者预测十三五期间天（tiān）平左端投入需（xū）求为80万亿元，天平（píng）右端政府资（zī）金来源（yuán）仅为20万亿元，天平明（míng）显失衡。这反映了（le）一个重要问（wèn）题——单靠（kào）政府（fǔ）投资做城（chéng）市建设运（yùn）营的日子已经一去不（bú）返了。

事实也的确如此，调研数据显示，当前（qián）城（chéng）市建设运（yùn）营资金（jīn）里，银（yín）行贷款约占1/4，政府财政收入或购买服务（wù）约占（zhàn）1/4，社会资本投（tóu）入约占一半，其中（zhōng）四成为PPP模式，一成为企业自筹（chóu）。

尽（jìn）管城市建设运营遭遇资金瓶颈（jǐng），但笔者认（rèn）为（wéi）这恰恰是（shì）一种积极改（gǎi）善的好迹象。过去土地财政期（qī）间，以土地出让金补充财政收入，来（lái）投入城市建设（shè）运营，这是一种不可持（chí）续的（de）资（zī）金来源（yuán）模式，其（qí）作用仅（jǐn）仅（jǐn）能维（wéi）持一时之需或政绩诉求，从长（zhǎng）远看必然（rán）会造成巨（jù）大城（chéng）市债（zhài）务，形成产业同构，不利于经济健康成长（zhǎng）。

事实上，要想让资（zī）金天平重归平衡，只能从（cóng）天平右端资（zī）金来源处入手，以多元（yuán）化融资方式增加资金来（lái）源，以项目经营的持续性盈（yíng）利来解决大部分（fèn）资金问题（培养项目造血（xuè）机能）。

这一方面需要政府站在（zài）财（cái）政高度上，更合理地配置项目资（zī）源，做好肥瘦搭配，即（jí）对盈利（lì）能力（lì）不（bú）同的（de）财政支出项目、政府补（bǔ）贴项目、政府付费（fèi）项目、经营性项目，进行合理配（pèi）置，使参与的民间（jiān）资本有利可图。

另一方面（miàn），对（duì）于建设运营企业来说，最重要的（de）是收益，仔细算账是核心（项目收入（rù）、成（chéng）本与税收减负、投入（rù）减（jiǎn）少三方面盈利手段的精算（suàn）），商（shāng）业模式是关键，这需要企（qǐ）业在当地（dì）城市进行市场（chǎng）摸底（dǐ），了解当地（dì）特色产（chǎn）业（yè）与基础产业，通（tōng）过产业集群（qún）合作，帮（bāng）助（zhù）当地产业转型升级，如以技术提升（shēng）当地特色产业（yè）竞争力（lì），帮助当地企业引入（rù）创投或产业基金（jīn）以协助其（qí）打（dǎ）通资本（běn）通路（lù）；通过互联（lián）网平台（tái）营销扩大当地有效市（shì）场需求，并在（zài）更大（dà）区（qū）域范围的城市群配置产业（yè）资（zī）源等。

从（cóng）长远来看，要解（jiě）决城市（shì）建设运营的投（tóu）融资瓶颈问题，肯定要采（cǎi）取多元化投融资（zī）手段，鼓励民间资本介（jiè）入，鼓励企业（yè）资产证券化，鼓（gǔ）励产业投资基金（jīn）介入，鼓（gǔ）励信托产品与融资租赁创新，同时银团贷款、项目贷款、政策性贷（dài）款、项目运营期贷（dài）款等仍是项目资金（jīn）的（de）主流来源途径。

未来（lái）城镇化发展路径

​当下城镇化表现出来的诸多问题，可以归结（jié）为六（liù）大发展瓶（píng）颈，即（jí）：缺（quē）少（shǎo）周全的（de）顶层设计、缺（quē）失（shī）可参照的建设运营样板城（chéng）镇（zhèn）、缺乏充裕的（de）建设资金、缺损可（kě）持续（xù）的运营模式（造血机能）、信息资源难以（yǐ）共享（数（shù）字孤（gū）岛）、网络安全（quán）无法完全保障（zhàng）。

当今（jīn）时代已进入（rù）改革深（shēn）水区，要想解（jiě）决这些瓶颈问（wèn）题，只有从行政（zhèng）体制（zhì）与（yǔ）投融资机（jī）制创新、改（gǎi）变政府职能、加（jiā）强顶层（céng）规划设计（jì）等根本处入手。笔（bǐ）者认为，未（wèi）来（lái）的（de）城镇化发展路径大致有（yǒu）如下三个方向：

首先，未来（lái）的城镇化将采（cǎi）取发展区域城（chéng）市群（qún）为（wéi）主，中小城镇化（huà）（特色小镇）为（wéi）辅的发展形态。在城市群（qún）建（jiàn）设方面，以“两横三纵+陆地与海上丝（sī）绸之路（lù）经（jīng）济带”的战（zhàn）略布局带动周边（biān）城市形成城市群。发展（zhǎn）中小城镇化则应优先（xiān）发（fā）展区位优势（shì）明显、基础条件较（jiào）好的中（zhōng）小城镇（zhèn）、特色小（xiǎo）城镇，如东（dōng）部地区中心镇与特（tè）色镇、特色（sè）边境口岸等。

其次，走智（zhì）慧（huì）城市运（yùn）营之路。为（wéi）了（le）解决快速城市建设（shè）导致的城（chéng）市承载力不足问题，我（wǒ）们必（bì）须由粗放型建设向（xiàng）智慧城市运营阶段转化，以智慧运营提升城市综合实力，促进（jìn）传统产（chǎn）业转型（xíng）升级，提升服（fú）务吸引人才落户，对城（chéng）市（shì）进行更为有（yǒu）效的（de）统管，积极保护城（chéng）市生态环境（jìng），关（guān）注（zhù）民生保（bǎo）障。

智慧城市——“运营为王（wáng）”，这意（yì）味着未来（lái）的智慧城市应该是（shì）由内生需求驱动可持续发展，而非简单地技术或（huò）产品驱动。因此，要把城市运营作（zuò）为下一步（bù）工作的（de）战略重点（diǎn），以运营（yíng）平（píng）台、运营指挥中（zhōng）心、运营（yíng）服务体系带动城市建（jiàn）设（shè）投入，获得可持（chí）续收入，形成城镇化自动的造（zào）血机（jī）能。

最后，从城（chéng）市建设运营（yíng）模式（shì）来看，中短期（qī）城（chéng）市建（jiàn）设仍将以（yǐ）PPP模（mó）式、财（cái）政支出模式为（wéi）主。在2017年底，限（xiàn）制（zhì）央企（qǐ）以（yǐ）PPP模式运作智慧（huì）城市（shì）项目后（《关（guān）于加（jiā）强中（zhōng）央（yāng）企业PPP业务风（fēng）险管控的通知》），为（wéi）民间资本（běn）腾挪出巨大（dà）的生存（cún）空间。

下一（yī）步，需要（yào）做的就是政（zhèng）府进行更合理的（de）项目资（zī）源配置（zhì），以及诚信（xìn）履（lǚ）约来（lái）鼓（gǔ）励民（mín）间资本的介入（rù）。